《政府和社会资本合作（政企合作/PPP/BOT/TOT/PFI等）概念、框架、要点和政策》

 

一、PPP的概念

PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译称“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。

广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。

狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利息共享。

图1则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP 的特点。

但现在国际上越来越多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间的一系列合作方式的统称，包括BOT\PFI等。无论是广义还是狭义，PPP本质上市公共部门和私营部门为基础设置和公共事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监督者。

 

二、BOT的概念

BOT是指政府（主要是省市级）通过特许权协议，授权私营企业（含外商）进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期（通常为10-30年）内向该项目的使用者收取使用（经政府批准的价格）费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交（一般是免费）给政府。

在我国，BOT是政府通过与外企/私企（八十年代中期至九十年代中期）或央企/国企（九十年代后期起）签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权或特许经营招标”或“法人招标”。

事实上，BOT 本身也是一种统称，共有3三种最基本的形式：

BOT (Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT 形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与基本的BOT 主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT 稍长。

BOO (Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久拥有)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO 是完全私有化，不属于PPP。

除了上述三种基本形式之外，在各国应用BOT 的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如：

BT (Build-Transfer，建造-移交)

BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-经营-补贴-移交)

ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营)

TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)等等。

其中，着重说明的是BT，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2—4 年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT 在我国自90 年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT 项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10~20%)，2012 年12 月已被中央有关部门禁止(见财预[2012]463 号通知)。

 

三、广义的PPP包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多种方式

国际学术界和企业界较为认同的定义，是广义的PPP,即将PPP 认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括BT，因为企业没有参与运营；最好也不应包括BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。